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揭开特别国债的“面纱”:7000亿投基建可作资本金 3000亿用于抗疫支出

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按照财政部安排,6月23日将进行700亿元抗疫特别国债(三期)的招标。随着特别国债的发行、地方项目的申报,1万亿特别国债的“神秘面纱”逐步揭开。

21世纪经济报道记者采访了解到,1万亿特别国债纳入政府性基金预算管理,其中7000亿通过政府性基金转移支付下达至县市,主要用于公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设等基建项目,该部分资金可作为项目资本金。这部分资金由地方负责偿还。

余下3000亿资金到账后调入一般公共预算,通过特殊转移支付机制下达至县市,主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。这部分资金主要由中央财政负责偿还。

按照财政部要求,1万亿特别国债将采用市场化的方式发行,并将在7月底发完。这对资金面造成了一定的影响,近期隔夜资金利率再度突破2%,市场也在关注央行的相关操作。

特别国债中7000亿资金投向公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设、城镇老旧小区改造、污水垃圾处理、供水供电供气等领域。-宋文辉摄

两大用途

5月下旬提交全国人大审议的预算报告介绍,抗疫特别国债是为应对新冠肺炎疫情影响,由中央财政统一发行的特殊国债,不计入财政赤字,纳入国债余额限额,全部转给地方,主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。

预算报告还指出,抗疫特别国债发行规模为10000亿元,期限以10年期为主,与中央国债统筹发行。抗疫特别国债利息由中央财政全额负担,本金由中央财政偿还3000亿元,地方财政偿还7000亿元,抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理。

近期,特别国债的用途及发行进一步明确。记者了解到,特别国债中7000亿资金转给地方主要用于基建项目,投向公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设、城镇老旧小区改造、污水垃圾处理、供水供电供气等领域。根据预算报表,用于基建的7000亿资金通过政府性基金转移支付下达至县市。

“实际上,4月底我们就已经根据上级要求储备特别国债项目,当时是按照新增中央投资(特别国债)的方式申报,近期在完善项目前期材料。”中部省份某地市发改委投资科人士表示,“申请的特别国债项目资金要在年底前使用完毕,及时形成实物工作量。”

记者还了解到,用于基建支出的特别国债资金可作为项目资本金。记者获得的某省申报材料还显示,基建项目需纳入国家及省重点项目库。此外,项目应具有一定的收益。

一些市场人士认为,上述用于基建投资的特别国债类似于专项债。专项债要求投向于具有一定收益的基建项目,但要求收益超过融资,且部分专项债也可作项目资本金。

方正证券首席经济学家颜色表示,地方拿到的抗疫特别国债不计入地方政府隐性债务总额,不计入地方政府债务余额,也不计入地方政府风险指标。沪上某券商首席固收分析师表示,7000亿资金之所以不是通过专项债而是特别国债的方式筹集,主要是为了避免地方债务率激增。

财政部数据显示,截至5月末地方债余额24.2万亿。如果剩下的新增专项债和一般债发完,年末地方债余额将达到26万亿左右。根据预算报告,2020年地方政府一般公共预算收入预计20万亿(含中央转移支付及上年结转),政府性基金收入预计7.7万亿,综合财力约27.7万亿。

换言之,2020年末地方政府债务率(地方政府债务余额/综合财力)将达到94%。如果再增发7000亿专项债,地方政府债务率将逼近100%的警戒线。

特别国债中剩余3000亿用于抗疫相关支出,主要用于保就业、保基本民生、保市场主体,包括支持减免企业房租、创业担保贷款贴息、落实援企稳岗政策以及保困难群众基本生活等。前述省份的申报要求称,抗疫相关支出需按照实事求是的原则进行编制,并保证年底前使用完毕。

记者了解到,前述3000亿资金到账后调入一般公共预算,通过特殊转移支付机制下达至县市,其中湖北省额度相对较多。

颜色表示,总体看,抗疫特别国债的投向比较宽松。因为资金直达县市,整个节奏较快,即募钱之后财政投钱速度较快。

争议降准配合发行

6月18日,财政部成功发行了500亿元5年期和500亿元7年期抗疫特别国债,票面利率分别为2.41%和2.71%,均较前5个交易日二级市场平均收益率低13个基点。6月23日,财政部还将发行700亿元10年期特别国债。

华东地区一位农商行交易员表示,1万亿特别国债不仅全部市场化招标,而且将在一个半月左右全部发行完毕,市场将承受一定的压力。若政策面没有流动性支持,债市可能面临更大的调整压力,市场期盼央行能尽快采取行动。

因为特别国债的发行及跨半年的因素,近期资金面明显收紧。Wind数据显示,6月23日DR001报2.13%,创2月5日以来新高。按照财政部安排,7月底特别国债需要全部发完,意味着7月特别国债单月发行规模将达到8300亿。

中证鹏元评级研究发展部研究员吴志武表示,目前经济形势虽逐步好转,但仍需宽松货币政策的支持。如果抗疫特别国债发行叠加基本面好转引起市场利率较大的波动,将会产生一定的挤出效应。

“发行抗疫特别国债需要货币政策助力,央行后续可能会继续加大公开市场操作力度,甚至不排除通过降准来平滑抗疫特别国债发行引起的市场波动。”吴志武称。

颜色认为,央行不会通过降准支持抗疫特别国债的发行。一是财政部将减少一般国债和地方债的发行规模,为抗疫特别国债的发行“让路”。二是特别国债周转过程很快,中央发行特别国债虽然从银行体系回收流动性,但迅速转给地方后地方将相关资金存入银行,流动性又回流银行体系。

“若出现流动性紧张的情况,央行短期将通过逆回购、长期将通过再贷款进行流动性调节。”颜色表示。此前,央行在6月18日重启14天逆回购,目的在于维护半年末流动性平稳。

财政部下属杂志《中国财政》日前报道,为保障抗疫特别国债平稳顺利发行,将充分考虑现有市场承受能力,加强与一般政府债券发行的统筹,适当减少6、7月份一般国债、地方债发行量,为特别国债发行腾出市场空间,按照大体均衡的原则,尽可能平滑各周发行量,稳定市场预期。同时,财政部还将加强与人民银行等部门的协调配合,共同为特别国债发行创造良好的市场环境。

Wind数据显示,一般国债及地方债的单月发行规模峰值为今年5月,当月政府债券合计发行约2万亿,其中地方政府债券发行1.3万亿。目前7月特别国债单月发行规模预计为8300亿,如果考虑“适当减少6、7月份一般国债、地方债发行量”,7月政府债券的发行规模将低于5月,对市场的冲击也小于5月。

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