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房地产调控重在稳预期堵漏洞补短板

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今年以来,深圳、上海、杭州等热点城市先后出台新一轮住房市场调控措施。据多家行业分析机构统计,两个多月时间内相关城市出台的具体调控措施累计已近百项。同时,2月下旬多个城市自然资源部门也陆续以各种形式披露,将从今年起实施以“集中发布出让公告、集中组织出让活动”(即“双集中”)为核心的住宅用地供应分类调控制度。

上述政策调整引发了行业和社会的广泛关注。这些新举措的出台在当前的住房市场乃至宏观经济环境下具有重要意义,同时也凸显了中央和地方政府在完善和落实房地产市场平稳健康发展长效机制的过程中愈发清晰的政策逻辑。

完善住房市场调控措施的局部和全局意义

要理解当前背景下进一步完善住房市场调控措施的必要性,应当从住房市场的局部视角和宏观经济环境的全局视角分别着眼。

首先,此次各热点城市出台新一轮调控措施,是应对其住房市场中“老问题”出现“新动向”的客观需要。2016年四季度以来,在中央和地方政府一系列稳地价、稳房价、稳预期的“三稳”措施下,全国住房价格整体保持相对稳定。但由于此前较长一段时间内房价持续上涨的累积效果,部分热点城市住房市场的潜在风险目前仍处于高位。以评价住房市场风险时最经常采用的两项指标为例,笔者所在机构的监测结果显示,至2020年底,按当地平均收入水平的三口之家以当地平均价格购买90平方米住房计算,个别热点城市的房价收入比仍在20倍以上;按相同小区房价与住房年租金的比值计算,这些城市的房价租金比也接近或超过60倍。二者均明显高于合理区间,意味着这些热点城市的住房市场已难以承受风险程度的进一步提升。监测结果同时反映,部分热点城市在去年下半年至今年初重现房价上涨苗头。2021年1月份,全国二手住房同质性(即已经消除了住房区位、品质变化等结构性因素影响)挂牌价格指数同比上涨3.6%,整体仍处于平稳区间。但有15个城市挂牌价格指数的同比涨幅在10%以上,多数近期出台调控措施的热点城市均在此列。由此来看,这部分城市为防止住房市场风险进一步积聚而适时出台针对性措施加以调节,具备其合理性和必要性,尤其是与“因城施策”原则高度一致。

更应该看到,在当前国际国内复杂多变的经济环境下,完善住房市场调控措施在宏观经济的全局视角下还具有更为深刻的政策意义。2019年7月以来,中央多次在不同场合重申“坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段”,在保持房地产调控政策自身的持续性和稳定性方面表现出强大的政策定力。但从更全局角度看,房地产市场形势尤其是风险状况还会直接影响中央和地方政府在其它方面的宏观经济政策选择。例如,国内外多项研究都提示,2008年至2009年间我国为应对全球金融危机而出台的一揽子经济刺激措施中,有若干项措施经由多种渠道最终传导至住房市场,在一定程度上助推了地价和房价的上涨。2020年中央为应对新冠肺炎疫情、世界经济深度衰退等多重冲击,提出“六稳”、“六保”等稳定经济基本盘的措施后,类似的隐忧再次出现。从适度宽松的货币政策环境,到针对中小微企业和个体工商户的金融支持措施,乃至于部分城市出台的放松落户门槛等人才吸引措施,都曾被赋予“房价或成最大赢家”的舆论解读,甚至在部分热点城市的市场实践中已有所显露。在这种情况下,对住房市场风险的顾忌客观上已经制约了中央和地方政府在进一步巩固经济恢复性增长基础过程中的政策选择。而要消除这种掣肘,就需要有效控制住房市场——尤其是热点城市住房市场风险,同时重点阻断其它宏观经济政策不当传导至住房市场的渠道,例如部分热点城市近期曾一度相对突出的经营贷、消费贷流入住房市场等问题。这不仅能够为各级政府的宏观经济政策选择提供更大空间,也将确保相关政策有效惠及实体经济领域。

住房市场调控的两条政策逻辑主线

从具体举措看,近期出台的一系列调控措施仍然延续了近年来房地产市场调控的整体政策框架,坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”,以“三稳”为目标,突出“因城施策”。其中,多数举措属于对调控政策工具箱中限购、限售、差别化住房信贷政策等既有工具的调整或优化,尤其是通过对司法拍卖住房实施限购、限定离婚后无房方购房资格、强化对公司购房的限售要求等举措,有针对性地弥补既有工具在实践中暴露出的漏洞,同时针对经营贷和消费贷流入住房市场、开发企业或中介机构散布不实信息等违规行为给出更具操作性的治理措施。另一方面,调控政策工具箱中也出现了若干新成员,其中有两点尤其值得关注。首先,此前调控政策密度相对较低的二手住房市场此次受到若干热点城市的高度重视,例如深圳市开始针对全市住宅小区形成和发布二手住房成交参考价格,东莞市提出完善二手住房网签交易价格发布机制。其次,以“双集中”为核心的住宅用地供应分类调控制度,更是继实施一系列“限”、“竞”结合的住宅用地出让方式之后,在住宅用地供给端的又一重大调整。

跳出具体措施本身,更需关注的是它们所反映的住房市场调控政策的两条逻辑主线。回顾历史上美国、日本、香港地区等出现的由住房市场所引致的系统性风险爆发的案例,尽管细节各异,但都存在两项核心要素:其一,非理性预期所驱动的住房投机活动导致房价暴涨急跌;其二,在高杠杆条件下,房价波动的影响传导至更大范围的金融和经济体系,并最终造成宏观经济乃至社会动荡。相应地,防范和化解住房市场系统性风险的关键也落在这两项要素上。2019年以来与住房市场相关的一系列调控措施,正在越来越强烈地体现出这两条逻辑主线,近两个月出台的各项调控措施也不例外。

首先,以稳预期为切入点,实现稳地价和稳房价,控制和缓释住房市场自身风险。无论是理论研究,还是实证研究,都提示我们市场参与者的非理性预期是住房价格出现暴涨暴跌的关键驱动力,但同时也是住房市场中最难以直接调节的因素之一。此前提及的中央保持房地产调控政策持续稳定的政策定力,是实现稳预期的战略层面基石。在此基础上,各级政府也在新一轮调控措施中做出了若干战术层面的新尝试。例如,多个城市都特别强调房价信息统计和发布制度的重要性,同时加大对散布不实信息等违规行为的打击力度,为稳预期提供良好的市场信息环境。再如,前述深圳、无锡、东莞等城市发布的二手住房成交参考价水平或区间,是在微观尺度上主动调节二手住房买卖双方价格判断和价格预期的一次新尝试。又如,住宅用地供应的“双集中”制度如果能够与公开、明晰、稳定的住宅用地供应计划相结合,也有望在稳定开发企业和购房者预期方面发挥积极作用。需要再次提醒的是,市场参与者预期终究是住房市场中最难以调节乃至准确把握的因素之一,我国现有学术研究和政策实践中对住房市场参与者(尤其是家庭)预期形成和变化规律的理解也还很不充分。为此,除了加强相关基础研究外,建议相关城市动态追踪上述新做法的实施情况并及时进行调整完善,以取得更好的稳预期效果,并为后续政策实践积累经验。

其次,以降杠杆为切入点,着力隔绝住房市场风险向宏观金融和经济体系的传导路径。从长期坚持并不断细化的差异化住房信贷政策,到2020年8月出台的开发企业“三线四档”政策,再到2020年12月央行和银保监会关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的要求,金融监管当局从金融机构、开发企业和家庭三端同时着力推动房地产金融领域降杠杆的政策意图已非常明确。在延续这一思路的前提下,此次部分城市又从两个角度为其中家庭部门降杠杆提供了新的操作层面抓手。首先,从强化房贷首付款资金真实性审查要求和杜绝无用途、虚假用途、用途存疑贷款两方面着手,严查经营贷、消费贷违规流入房地产领域,确保差异化住房信贷政策的有效性,更重要的是防止家庭部门杠杆水平通过违规途径出现显著上升。其次,除首付款比例外,从住房抵押价值角度为防范住房抵押贷款风险引入新的防火墙。我国现行《房地产估价规范》明确要求房地产抵押价值评估应遵循谨慎原则。但目前绝大多数住房抵押价值评估仍以同期市场价格水平为依据;如果判断住房市场中已存在一定风险,这种做法实际上并不符合谨慎原则要求。美国官方机构在反思“次贷危机”时,就将住房抵押价值评估结果过高列为成因之一。从这个角度看,深圳等城市发布二手住房成交参考价水平的另一(甚至更重要)作用,是为银行业金融机构在发放住房抵押贷款时提供确定住房抵押价值的重要依据,有助于进一步控制住房抵押贷款风险。

对后续完善住房市场调控的几点建议

今年的《政府工作报告》重申了“房住不炒”定位和“三稳”目标,同时强调“解决好大城市住房突出问题”。遵循上述政策基调,可以预期相关热点城市近期出台的调控措施将在较长一段时间内得到坚持乃至强化,同时也有可能有新的热点城市继续出台类似的调控政策。为此,提出以下三方面建议。

首先,将聚焦风险控制的前述需求端、金融端措施,与推进多层次住房供应体系建设的供给端措施相结合,构建更为完整的房地产市场平稳健康发展长效机制。保持各热点城市住房价格稳定,防止房价再次出现大幅上涨,既是防范和化解住房市场风险的要求,也是解决这些城市住房突出问题的必要条件,但仍非充分条件。一方面,结合住宅用地供应分类调控制度的实施,建议相关城市——尤其是房价上涨压力较大的城市实质性增加住宅用地供应规模,缓解住房市场供求矛盾。另一方面,考虑到这些城市中相对较高的房价水平,新市民、青年人等群体的住房问题客观上已经很难单纯通过住房市场加以解决,而需要长租房市场和保障性住房在其中发挥基础性作用。

其次,坚持政策初心,防止将“三稳”目标简单理解为“稳指标”。正如此前所论述的,“三稳”并不是房地产市场调控的最终目标,而是在经济端防范和化解系统性风险、在民生端实现全体人民住有所居的关键路径。城市政府在制定和实施各项调控措施的过程中,应始终秉承上述政策初衷。相反,应着力避免将“稳房价”异化为“稳房价指标”,进而以“面多了兑水、水多了兑面”式的结构性调整操纵平均房价指标,甚至默许交易备案价格与实际价格水平之间的背离。同时,建议中央主管部门进一步细化和优化房地产市场相关监测指标,更准确反映市场真实情况,为落实城市主体责任提供更为可靠的依据。

第三,科学预判调控政策的非预期后果,并储备针对性措施。例如,近年来我国房地产开发业的行业集中度已经呈现出持续乃至加速提升趋势。“三线四档”与“双集中”的结合,对开发企业在短时间内集中筹措调配大规模资金的能力提出更高要求,龙头房企可能更具优势,有必要关注由此给房地产开发行业乃至住房市场的影响。再如,部分市场参与者可能试图以新的违规行为规避调控措施限制,甚至由此形成新的风险点,这也是在政策制定和实施过程中所需要注意的。

(作者为清华大学建设管理系长聘副教授,清华大学恒隆房地产研究中心主任)

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