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深圳人才政策调整背后:大城市人口竞争将转向公共服务“扩容”

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随着第七次全国人口普查结果揭晓,迅速有城市调整了户籍及人才政策。

5月底,深圳市人社局宣布,对2021年9月1日及之后新引进人才不再受理发放租房和生活补贴;对2021年9月1日及之后新引进入户并在深圳全职工作的35岁以下的博士另行制定生活补贴政策。这或意味着,未来本科生和硕士研究生落户深圳,将不再享受15000元和25000元的一次性租房和生活补贴。

此前几天,深圳还发布《户籍迁入若干规定(征求意见稿)》和《居住社保积分入户办法(征求意见稿)》,其中拟将人才落户的学历底线要求由大专调整为全日制本科,居住社保积分入户基本年限由5年调整至10年,老人随迁将子女入深户时间要求由8年调整为15年等,也引发广泛关注。

时间回到几年前,深圳率先给落户大学生发放补贴,并将人才直接核准落户的门槛降至大专学历,这一套“组合拳”曾拉开了全国重点城市的“抢人”大幕,引起了诸多城市跟随效仿。

观察人士指出,在人才政策方面,深圳一直走在全国前列。那么,此次深圳率先收紧入户政策和提高人才补贴标准之后,是否又代表着一次转向?其它城市会否跟进深圳的做法?作为过去10年常住人口增量最大城市,深圳此番提高入户门槛,未来10年城市的人才争夺格局是否将进入到一个新的阶段?

重点城市离规划人口“上限”还有多远?

2020年,深圳常住人口达到1756万。由于深圳最新版的国土空间总体规划尚未出台,暂无法得知当前与2035年预期的人口目标之间还有多大的“差额”空间。但是,深圳此前曾在“十三五”规划中提出,到2020年全市人口发展预期目标为1480万。如今实际情况已大大超出预期,这或是深圳此番收紧入户政策的主要背景。

一些城市或面临着与深圳类似的处境,2020年广州常住人口达1868万,对比10年前增加了598万,增量仅次于深圳。广州曾在《城市总体规划(2017-2035年)》草案中提出,2035年常住人口规模要控制在2000万人左右,同时按2500万管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配套。目前来看,广州还剩下132万增量空间。

深圳、广州两个一线城市之外,包括成都、西安、郑州、杭州、长沙、武汉、苏州等在内的新一线城市,对比2010年新增人口均超过了200万人。这些新一线城市,还剩下多大的人口增量空间?

常住人口首次跨过2000万门槛的成都,曾在其《城市总体规划(2016-2035年)》草案中提出,至2035年市域常住人口规模控制在2300万人以内。即未来15年,成都人口还可新增206万,而过去10年成都人口增加了582万。

郑州2020年常住人口达到1260万,首次超过武汉,成为中部常住人口第一大城市。2020年,郑州自然资源和规划局负责人在汇报《郑州市国土空间总体规划(2020-2035年)》时透露,基于城市定位,规划测算到2035年郑州人口将会达到1800万。对比来看,郑州还有540万的人口增长“余额”,年均可增加36万,但是对于郑州而言,1800万或许并不完全是一个人口上限约束值,也可能是需要努力实现的目标。

5月31日,杭州发布《国土空间总体规划(2021-2035年)》(草案),提出至2035年常住人口规模1500万人左右,服务管理人口规模2000万人左右。按当前杭州1194万常住人口计,则还有306万的人口增长空间。

华南城市研究会副会长孙不熟向21世纪经济报道记者表示,如果以各地国土空间规划中2035年人口目标作为依据,一些城市可能希望人口增速有所放缓,从而一定程度收紧户籍制度;但像郑州、武汉等城市,未来还将有较大人口增长空间,特别是郑州,有着河南全省近亿的人口腹地。

他继而指出,接下来新一线城市的户籍、人口政策并不会一刀切,而更可能是“分城施策”。

大城市面临增加公共服务挑战

常住人口规模直接影响一国或一个区域内的基本公共服务人均财政投入等指标,而一些重点城市人口数据对比2019年出现大幅增加,这意味着此前人口数量被低估,相应地,城市公共服务资源需求也有必要重新测算。

以深圳为例,中国(深圳)综合开发研究院公共政策与社会治理研究中心主任王梅向21世纪经济报道记者表示,深圳已是国内人口密度最大的城市,调整人口政策也是希望人口增长与资源环境承载、公共服务配置之间的关系更加协调、有序,“应该看到深圳的特殊性,它面积仅2000平方公里,有限的土地空间使公共服务供给受限”。

深圳教育局此前曾解释过新增高中学位存在“落地难”问题,主要就包括用地选址难、土地整备慢等。

值得注意的是,即便深圳收紧了入户政策,但对本科以上学历且符合一定年龄条件的人士仍然敞开了户籍大门,可以预见,深圳常住人口仍会继续增加。王梅也表示,除了要补齐存量人口公共服务缺口,还要应对未来新增人口的需求,深圳面临着比较大的挑战。

不只是深圳,诸多常住人口达到千万级体量的城市,都或多或少都有类似挑战。尤其是按照新型城镇化以及“十四五”规划纲要的精神,城市按照常住人口来配置公共服务,将是改革的大势所趋。

上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭此前在接受21世纪经济报道记者采访时表示,公共服务的建设在方向上明确了要增加供给,但在技术上,例如城市预留用地等方面还有短板,通过提高落户门槛适当缓解矛盾,可以理解,但不应该是长期趋势。

陆铭同时表示,深圳提醒了其它大城市,应该尽早注意增加公共服务供给,特别是在城市用地方面,尽早预留适应未来人口增长的公共服务和基础设施空间。

增加公共服务供给,不仅仅是满足人口增加后的客观需求,包括教育、医疗等在内的综合配套,将可能越来越多地成为就业吸引力之外,另一个影响“抢人”成效的关键因素。

广东省社会科学院省人才发展研究中心研究员、副主任周仲高向记者表示,他在调查中发现,优质公共服务的供给对人口吸引的作用越来越明显,人口集聚动因正由父代的“经济动力”(获得较高经济收入和发展机会等)转向子代的“社会动力”(获得更优质的教育条件和成长机会等),城市提供更具包容性和公平性的公共服务将成为人口吸引力的核心要素之一。

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