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评论丨土地出让划入“税收征收”到底为哪般?

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李宇嘉(广东省住房政策研究中心首席研究员)

近期,财政部、自然资源部、税务总局、人民银行发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(简称“通知”),决定将由自然资源部门征收的上述四项非税收入,划转给税务部门负责征收,河北、上海等七地7月1日开始试点,明年1月1日起全国全面实施征管划转工作。

一直以来,国有土地使用权出让收入是由自然资源部门(原来叫国土资源部门)负责征收,现在为什么要划转到税务部门呢?这就涉及到自然资源部门和税务部门在公共财政收入征收上的差别了。自然资源部门尽管是垂直管理体系,即从自然资源部一直到县级政府的自然资源局,但其更多受当地直接领导,也是地方政府直属部门之一,是省市县三级都有可施加影响的自然资源部门。

但是,地方政府对本级税务部门施加的影响比较小。特别是,2018年《深化党和国家机构改革方案》实施后,国税和地税机构合并,全面实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)党委和政府双重领导和管理的体制,省级管理权限在国税总局之后。同时,税务部门人员的经费也由中央负责,并不是由地方政府负责。这样,市县级地方政府对税务部门的影响就更小了。

回到国有土地出让收入。2015年,新预算法将政府性基金预算正式纳入我国政府预算体系,以国有土地出让收入为主的政府性基金长期“预算外”运行成为历史,目的是为了确保这一块收入真正做到“以收定支、专款专用”。但是,尽管纳入预算并接受人大监督,但在自然资源部门负责土地从挂牌到出让,再到签合同以及最后收款全过程,目前看存在一些问题。

比如,各地招商引资竞争激烈,土地出让“先征后返”、补贴、缓征很普遍,使得土地这一公共资源价值损耗;比如,有些地方以未来土地出让收入做担保,向金融机构融资,地方国企或平台公司债务攀升,倒逼未来出让更多的土地还债,导致地方政府债务刚性上升,土地财政的依赖不断提高;比如,有的地方大规模上项目、重大产业落地、建设多个开发新区等,但自身财力不足,就给平台公司注入土地资产,这也倒逼未来增加供地、商品房开发,政府综合债务增加。

根据财政部的数据,全国土地使用权出让收入从2011年的33173亿元增加至2020年的84142亿元,9年内翻了近三倍。表面看,土地出让收入规模非常大,与一般公共预算收入的比值在持续增长,从2015年的39%逼近至2020年的84%。但是,各地用地规模扩张诉求强烈,存量盘活过早开启,拆迁成本越来越高,公建配套支出也在增加,土地出让净收益不断降低。

2006年,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定,土地出让收入使用范围为:征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出(基本农田建设和保护、农田水利建设资金)、城市建设支出和其他支出;2020年《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(简称《意见》)中提出,土地出让收入按当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提,若计提数小于土地出让收入8%的,则按不低于土地出让收入8%计提或按当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

同时,意见还扩展土地出让收益的用途,首次提出允许将土地出让收入用于易地扶贫搬迁融资资金偿还;允许土地出让收入通过计提国有土地收益基金用于因收储土地形成的地方政府债务。目前,土地储备、拆迁支出占土地支出的比重从2009年的62.4%提升至80%,尽管用途基本符合要求,但这也是用地扩张导致拆迁成本高、公建配套也同规模扩张的结果。同时,国家一贯强调的土地出让收入支持保障性住房建设(占比不低于5%)、支农支出等占比较低,而且很多用地产出项目与民生关系不大,如大广场、新城开发和新区建设等。

个别地方缺乏足够人口填充、缺乏产业落地,地卖了很多,土地收入挺高,但带来的问题是以后要偿还更高的债务。问题是,“六保六稳”中保基层运转、保基本民生,稳就业等方面的支出应该是财政首要保障的领域,这需要避免债务无序扩张对财政收入的影响。同时,当下也需要通过将非税收入纳入税收征管,夯实财政支出在民生领域的保障能力。

土地出让纳入税务部门征收,就是要利用税收征管的效率,肃清土地出让收入的征管纪律和原则,该收的收(“先征后返”、补贴、缓征、退地等)、不该收的不收(虚增、未实现的收入)。值得注意的是,这是为了以后更少的支出、更合理的支出,更少的债务。而且,约束住地方政府无序的出让行为,地方财政基础才更有保障,才能确保财政支出在民生领域的投入。

表面看,土地出让收入划转给税务部门征收只是规范收入问题,其实是收支两方面的问题,是规范财政秩序和防范财政风险的问题,是确保财政对公共职能运转的保障、对民生福利首要支持的保障。简单讲就是,利用税收“取之于民、用之于民”的威慑,将土地这个公共资源出让产生的收入,全部用在公共领域,夯实地方政府的财政基础,建设现代公共服务型政府。

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