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社论丨土地出让金划转税务征收,有利于加快现代财政制度建立

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日前,财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》,提出将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收,引起市场关注。

这项改革首先是税收征管体制改革方案的一部分。2015年10月,中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》,提出要明确地税部门对收费基金等的征管职责。2018年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》,要求将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责,将各项社会保险费交由税务部门统一征收。目前,国税地税机构合并以及社保费征收划转税务部门都已经完成,仅剩下非税收入征管还未纳入。因此,目前财政部将四项政府非税收入统一划转税务部门征收,是为税收征管体制改革收尾。

这项改革也是预算管理制度改革的重要组成部分。今年4月发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出,加强政府性资源统筹管理,其中要求将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算,加大预算统筹力度,将应当由政府统筹使用的基金项目转列一般公共预算。当前的通知是落实深化预算改革的要求,将之全面纳入预算。

党的十九大报告提出加快建立现代财政制度,其中就包含要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度,以及加快建立现代税收制度,包括推进政府非税收入改革。在此过程中形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。应当说,过去几年中国政府逐步推进改革以加快建立现代财政制度,而土地出让收入的管理是最重要的一部分。

市场关注的是,这项改革会不会对地方政府的土地财政产生影响,进而对楼市和地方债务带来冲击,而后两者是当前面临艰巨挑战的敏感领域,具有一定的不确定性。事实上,这项改革不可能以产生风险为代价。此次改革只是对土地出让金的征收方式进行了改革,将本来归属政府性基金预算的土地出让金等资金划归一般公共预算,并未改变土地出让金的归属权和分配模式,这样有利于提高征管效率,同时规范收支管理。

这项改革的确会在规范地方政府行为过程中,对过去不合理的不规范的政策和行为产生影响,但这种影响对大部分地方而言并不会太大。首先,当土地出让金由税务部门征收并纳入地方政府一般公共预算后,地方政府就失去了私下依靠土地融资的可能性。此前,有的地方政府会通过城投公司利用土地进行融资,增加地方隐性债务,当土地出让金划转税务后,地方政府就失去私下挪腾的空间,因而可以避免地方政府在土地问题上违规举债或预算不实等问题。这也是建立现代财政制度的目的。

地方政府虽然失去增加隐性债务的通道,但是,土地出让金转列一般公共预算后,也可能使得一般公共预算收入大增,这样可以在不增加政府债务率的基础上加大一般债务的限额,理论上能够通过现有的地方债管理机制合理地增加债务规模,化解地方隐性债务风险,缓解地方财政的困境。

去年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,要求提高土地出让收入用于农业农村比例,总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上。土地收入由税务部门征收并纳入一般公共预算,有利于监督和落实提高土地出让收入用于农业农村比例的任务。

此外,公众普遍关注这项改革是否会对房地产市场产生影响。事实上,土地出让金由税务机关征收后,地方政府与地产企业在出让金安排上的灵活性受到限制,地产企业融资的规范性也得到强化,对地产企业会起到优胜劣汰的作用,尤其是对债务率过高的企业影响较大。

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